日前,，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強規(guī)劃土地政策支持老舊小區(qū)改造更新工作的通知》（以下簡稱《通知》），從深化調(diào)查評估,、加強規(guī)劃統(tǒng)籌,、強化政策支持、優(yōu)化審批流程等四個方面作出部署,，完善老舊小區(qū)改造相關(guān)的規(guī)劃土地政策,，并提出加強專業(yè)服務(wù)有關(guān)要求。6月13日,，在自然資源部辦公廳組織的媒體座談會上,，部國土空間規(guī)劃局主要負責(zé)人針對《通知》主要內(nèi)容和相關(guān)考慮進行了解讀。
城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程,。今年4月,，習(xí)近平總書記在重慶市九龍坡謝家灣街道民主村社區(qū)調(diào)研時強調(diào)：“黨中央很關(guān)心的一件事，就是把老舊小區(qū)改造好,?！苯?jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，老舊小區(qū)改造仍存在堵點難點,，在規(guī)劃管理,、標準規(guī)范、政策工具、商業(yè)模式等方面未形成系統(tǒng)匹配,，亟待打通堵點,，以調(diào)動政府、市場,、社會積極性,。
為適應(yīng)新形勢，自然資源部辦公廳本月發(fā)布通知,，進一步加強土地政策支持老舊小區(qū)改造更新工作,，全面落實《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號）相關(guān)要求。
改進規(guī)劃方法 加強規(guī)劃統(tǒng)籌
“多規(guī)合一”改革以及自然資源部被賦予“兩統(tǒng)一”職責(zé),，創(chuàng)造了城市規(guī)劃與土地政策緊密銜接融合的歷史機遇,。自然資源部按照黨中央、國務(wù)院工作部署,，重點圍繞落實中央要求,、讓更多群眾受益、增強市場主體動力,，在健全規(guī)劃編制管理,、配套土地管理支持政策等方面作出具體工作部署，指導(dǎo)各地自然資源部門支持老舊小區(qū)改造工作,。
當前,，我國已步入存量更新時代，城市功能布局進入需進一步優(yōu)化更新的階段,，關(guān)乎人民群眾切身利益的居住空間,，特別是老舊小區(qū)同樣面臨更新需要。城市規(guī)劃作為調(diào)控城市空間資源,、指導(dǎo)優(yōu)化功能布局的重要公共政策,，在老舊小區(qū)改造工作中具有重要作用。老舊小區(qū)改造需要加強規(guī)劃統(tǒng)籌,，改進規(guī)劃方法,，提高規(guī)劃編制的適應(yīng)性和對市場的響應(yīng)性，使規(guī)劃好用,、能用,、管用?！锻ㄖ芬?，在國土空間總體規(guī)劃中提出老舊小區(qū)改造目標和工作重點，明確近期重點推進的老舊小區(qū)改造項目,，擬定近期改造任務(wù)清單,，并納入總體規(guī)劃的近期實施規(guī)劃和行動計劃,。面向規(guī)劃管理需求，將總體規(guī)劃確定的強制性管控要求,、引導(dǎo)措施和老舊小區(qū)規(guī)劃目標落實到單元詳細規(guī)劃中,。在詳細規(guī)劃中保障利益相關(guān)方訴求，通過規(guī)劃來實現(xiàn)老舊小區(qū)及周邊片區(qū)居民整體利益的最大化,。
一方面,，建立健全針對社區(qū)層面的資源資產(chǎn)調(diào)查與城市體檢評估體系。老舊小區(qū)改造不是簡單的翻新屋子,、修補立面,、增加綠化等工程，更重要的是對基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù)設(shè)施等配套設(shè)施的系統(tǒng)改善和實施推進,。不僅要改造外表的“面子”，改得好看,，更要做好惠民的“里子”,，讓居民住得舒心，讓社區(qū),、城市更具活力,。這個過程往往要面對復(fù)雜的權(quán)益資產(chǎn)關(guān)系，需通過調(diào)查評估摸清底子,，才能準確把握改造方向?！锻ㄖ诽岢?，要梳理老舊小區(qū)內(nèi)及周邊的存量空間資源資產(chǎn)，了解居民需求期盼和現(xiàn)實困難,，按照自然資源部印發(fā)的《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》中的有關(guān)要求,，明確改造中應(yīng)當補足的養(yǎng)老托育、社區(qū)助餐,、公共停車,、充電裝置等公共服務(wù)設(shè)施的要求，真正增強人民群眾的獲得感,、幸福感,、安全感。
另一方面,，通過規(guī)劃統(tǒng)籌促進規(guī)劃指標區(qū)域平衡,、動態(tài)平衡。在推進老舊小區(qū)改造時,，要樹立系統(tǒng)思維,，從老破小“換新顏”到完善基礎(chǔ)設(shè)施，再到豐富配套服務(wù)等多方面，實施一體規(guī)劃,、統(tǒng)籌考慮,。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)老舊小區(qū)改造中運用城市盤活存量空間的規(guī)劃,、用地和資產(chǎn)政策不夠,，一些地方的改造受到規(guī)劃容積率、建筑高度等限制,，很難通過提高小區(qū)容積率來完善相關(guān)配套設(shè)施,，實現(xiàn)改造的財務(wù)平衡?！锻ㄖ窂娬{(diào),，要加強規(guī)劃統(tǒng)籌，允許在單元中統(tǒng)籌空間功能和建筑量,，在不突破上位規(guī)劃底線要求和強制性內(nèi)容的前提下,，可明確建筑量跨單元統(tǒng)籌的規(guī)則，處理好局部利益和整體利益,，從而解決改造資金平衡難的問題,。同時，要按照自然資源部印發(fā)的《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》的要求,，突出保障民生和激勵公益貢獻的政策導(dǎo)向,，核定優(yōu)化容積率，執(zhí)行差異化規(guī)劃設(shè)計標準,，促進城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化,、資源資產(chǎn)增值、民生事業(yè)改善以及歷史文化傳承,，確保支持措施踐行“人民城市為人民”理念,，惠及廣大人民群眾。
強化政策支持 優(yōu)化審批流程
為積極推動老舊小區(qū)改造,，各地要以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng),，結(jié)合改造需要和具體情況，探索適應(yīng)老舊小區(qū)改造特點,、差異化的規(guī)劃和土地政策,，突出政策制度的靈活安排，充分激發(fā)多元主體的更新意愿,，鼓勵建立多元合作模式,。具體包括以下幾個方面：
一是適應(yīng)存量空間更新改造需求，完善規(guī)劃管理措施,。城市發(fā)展中,，土地混合使用是必然趨勢,，是增強城市活力、提高城市實際功能效益的重要手段,，要從簡單機械化的功能切割轉(zhuǎn)向土地用地功能的兼容,，要允許非公益向公益以及公益之間互轉(zhuǎn)等。鼓勵地方自然資源部門制定相應(yīng)的正負面清單管理辦法,，在制定配套的細則中,，要明確正負面清單和比例管控要求，加強后期監(jiān)管,，使得功能轉(zhuǎn)換以后的使用和運營的手續(xù)管理能夠在不損害周邊群眾利益的前提下,，指向改善民生和補足公共服務(wù)。如北京探索實施建筑用途轉(zhuǎn)換和土地用途兼容,，允許存量建筑功能轉(zhuǎn)換,，將閑置廢棄的鍋爐房、堆煤場轉(zhuǎn)換為街區(qū)便民服務(wù)中心,，實現(xiàn)“變廢為寶”,。
二是堅持節(jié)約集約，促進低效用地再開發(fā),。老舊小區(qū)自身用地局促緊張,，往往沒有閑置空間作為公共服務(wù)配套?！锻ㄖ分С掷弥苓叢荒軉为毨玫倪吔堑?、零星用地等低效用地用于公共空間、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，特別是用于近期多次發(fā)生火災(zāi)事故的電動自行車充電設(shè)施和停放場所建設(shè),，切實保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，解決急難愁盼問題,。如江蘇南京石榴新村改造項目基于控規(guī)地塊劃分更新片區(qū),，將周邊邊角地,、夾心地,、插花地、非居住用地一并納入更新范圍,，解決地塊不規(guī)則,、碎片化、規(guī)模效應(yīng)不足等問題,。
三是規(guī)范審批程序,，保障合法權(quán)益?！锻ㄖ窂娬{(diào),，針對老舊小區(qū)不同情形明確規(guī)劃許可辦理程序和分類管控規(guī)則,。各地要制定具體細則，特別是分清無需辦理,、需要辦理,、簡化辦理規(guī)劃許可的情形。居民權(quán)益保障是推進老舊小區(qū)改造工作的前提,，要明確相關(guān)程序辦理的路徑和方式,，為改造后居民辦理產(chǎn)權(quán)登記、保障合法權(quán)益提供基礎(chǔ),。
《通知》要求,，拆除重建的老舊小區(qū)改造前要保證土地及房屋權(quán)利清晰、合法,、無爭議,，改造后要憑借合法的規(guī)劃、土地供應(yīng)和建設(shè)手續(xù),，以及地價款補繳單據(jù)和權(quán)利劃分協(xié)議等及時辦理不動產(chǎn)登記,。如廣州市規(guī)劃和自然資源局自2022年12月以來，先后推出四批97條惠企利民措施,，進一步優(yōu)化審批服務(wù)機制,，涵蓋規(guī)劃審批、土地出讓金計收,、健康住宅設(shè)計,、不動產(chǎn)登記、城中村改造,、停車配建等企業(yè)和群眾密切關(guān)注的領(lǐng)域,，在城市更新規(guī)劃審批的用地彈性、指標優(yōu)化,、降本增效,、專項評估等方面均作出積極探索，有效降低企業(yè)和群眾的時間及資金成本,，不斷提升審批服務(wù)效能,，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。
加強專業(yè)服務(wù) 促進共治共享
自“多規(guī)合一”改革以來,，自然資源部不斷改進注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師制度,，鼓勵引導(dǎo)注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師進社區(qū)、到基層做好專業(yè)技術(shù)服務(wù),，在詳細規(guī)劃實施,、老舊小區(qū)改造方案編制、社區(qū)環(huán)境高品質(zhì)提升等方面發(fā)揮了重要的參謀和溝通橋梁作用,，各地也有很多好的經(jīng)驗做法,。如北京的責(zé)任規(guī)劃師制度實踐：豐臺區(qū)成立“小蜜豐”責(zé)任規(guī)劃師團隊,，朝陽區(qū)成立“葵花籽”責(zé)任規(guī)劃師團隊，直接有效地推動公眾參與,、多元共治,，進一步發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，增強社區(qū)建設(shè)管理決策的科學(xué)性,，實現(xiàn)治理方式的精細化,，提升治理成果的有效性。
支持老舊小區(qū)改造,，關(guān)鍵在于地方自然資源部門如何在規(guī)劃土地政策方面融合創(chuàng)新,，通過普惠透明加適度激勵的政策紅利，有效調(diào)動居民積極性,，實現(xiàn)群眾滿意,、多方共贏。下一步,，自然資源部將繼續(xù)做好政策宣傳,，指導(dǎo)各地按照中央及本次《通知》的有關(guān)要求，細化落實措施,，確保文件落地生效,，更好支持老舊小區(qū)改造。
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